Přezkum správních rozhodnutí

Správní orgány jsou v mezích své pravomoci a působnosti schopny rozhodovat o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech účastníků správního řízení. Jenomže vždy rozhodují "jenom" lidé. A jak je dobře známo - nikdo není dokonalý a neomylný, a to platí i v tomto případě. Vždy zde existuje potenciální možnost vzniku nezákonnosti nebo nesprávnosti rozhodnutí veřejné správy. A proto náš právní řád zakotvuje i možnost přezkoumatelnosti správního rozhodnutí.

Po stránce právní je přezkoumatelnost garantována ústavní úpravou práva na soudní a jinou právní ochranu (čl. 36 odst. 1) a 2) Listiny), která zaručuje každému možnost domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu, přičemž ve vztahu k rozhodnutím orgánů veřejné správy soudy jsou povolány přezkoumávat pouze zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak.

Kdo a na základě jakého právního předpisu je oprávněn přezkoumávat rozhodnutí orgánů veřejné správy

Problematiku přezkoumatelnosti rozhodnutí orgánů veřejné správy upravuje především správní řád. V něm jsou uvedeny především možnosti podání řádných či tzv. mimořádných opravných prostředků. K přezkoumání věci je pak příslušný buď instančně nejblíže vyšší orgán veřejné správy, či příslušný vedoucí ústředního orgánu státní správy, a nebo dokonce ten samý správní orgán, který přezkoumávané rozhodnutí vydal.

Vedle úpravy správního řádu existuje ve vztahu k rozhodnutím orgánů obcí samostatná úprava jejich přezkoumávání, a to v zákoně o obcích, začleňující do svého režimu jak rozhodnutí povahy obecně závazných předpisů (vyhlášek), tak jiných "opatření, a to odlišně pro rozhodnutí z oblasti samostatné působnosti a přenesené působnosti (Hlava 4. zákona o obcích - § 62). Tato úprava tzv. "nápravy nesprávných opatření" se nevztahuje na rozhodnutí vydaná ve správním řízení.

Přezkoumávat zákonnost rozhodnutí správních orgánů mohou, jak jsem již výše podotkla, v rámci správního soudnictví soudy (o. s. ř. - část pátá1). Věcně příslušné jsou většinou (tj. nestanoví-li zákon jinak) krajské soudy, dále pak vrchní soudy (přezkoumávají až na výjimky rozhodnutí ústředních orgánů st. správy) a konečně i okresní soudy, které přezkoumávají rozhodnutí o přestupcích a v případech, kdy to stanoví zákon.

Další, kdo může přezkoumávat rozhodnutí orgánů veřejné správy jsou orgány zřízené na základě mezinárodních smluv, které jsou dle č. 10 Ústavy bezprostředně závazné, pokud byly ČR ratifikovány a vyhlášeny a Česká republika je jimi vázána. Ty pak přezkoumávají rozhodnutí z hlediska dodržování lidských práv a základních svobod. Jde zejména o Evropskou komisi pro lidská práva a Evropský soud pro lidská práva, se sídlem ve Štrasburgu, zřízené Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, sjednanou v Římě 4. 11. 1950 (námi byla podepsána v únoru 1991 a vstoupila v  platnost 18. 3. 1992).

Zvláštní právní úpravou jsou upraveny možnosti přezkoumání rozhodnutí vydaných v rámci vztahů nadřízenosti a podřízenosti ve vztahu k osobám, které jsou v tzv. služebním poměru k příslušnému subjektu veřejné správy, kterým je zpravidla bezpečnostní sbor nebo jiný ozbrojený sbor. Eventuální přezkumné procesy realizují zpravidla vyšší složky v dané služební hiearchii (viz. zák. o některých služebních poměrech vojáku, či zák. o služebním poměru příslušníků Policie ČR) nebo soud (zák. o služebním poměru příslušníků Policie ČR v § 137 připouští v určitých případech přezkoumání soudem, a to u pravomocného rozhodnutí, po vyčerpání řádného opravného prostředku).

Existují však i rozhodnutí (a je jich velká řada), která nemají zpravidla právně upravenu možnost a režim jejich případného přezkoumání. Jedná se zejména o rozhodnutí neformální, jež nemají povahu rozhodnutí právních. Záleží pak na přístupu a posouzení orgánu veřejné správy, který rozhodnutí vydává, nebo jeho nadřízeného orgánu, zda k tomu stanoví určité možnosti a postupy, např. vnitřními pravidly nebo doporučeními.

Nás bude ze všeho nejvíc zajímat úprava možnosti přezkoumání rozhodnutí správních orgánů uvedená ve správním řádu, kterou uskutečňují správní orgány, a proto se jí teď budu podrobněji věnovat.

Obecně se rozlišuje přezkoumávání nepravomocných rozhodnutí a přezkoumávání rozhodnutí pravomocných. To jinak řečeno znamená, že jinak se budou přezkoumávat rozhodnutí, která již nabyla právní moci a jinak rozhodnutí, která jí ještě nenabyla. Právní moc je vlastnost rozhodnutí, která znamená jeho nenapadnutelnost řádnými opravnými prostředky ze strany účastníků řízení (to vyplývá z § 52 odst. 1 spr. řádu). Od tohoto se dostáváme k dalšímu rozlišení způsobů přezkoumání, a to podle jeho podnětu. To pak rozlišujeme přezkoumávání na základě opravných prostředků nebo z úřední povinnosti (ex offo).

Opravný prostředek je kvalifikovaný procesní instrument, kterým se rozumí podání účastníků, jimiž má být dosaženo zrušení nebo změny napadeného rozhodnutí. Jeho podáním je ze zákona vyvoláno správní řízení o tomto prostředku, které musí skončit vydáním rozhodnutí. Opravné prostředky rozlišujeme řádné a mimořádné.

Mluvíme-li o přezkoumání správního rozhodnutí z úřední povinnosti, není už nutné podání účastníků k tomu, aby toto řízení bylo započato. Správní úřad jedná z vlastní iniciativy. I když i zde se může vyskytnout podnět účastníka, a to většinou ve formě petice, či stížnosti. Z úřední povinnosti dochází podle správního řádu v některých případech k obnově řízení a výlučně z úřední povinnosti probíhá přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení.

1. Řádné opravné prostředky

Jak jsem již výše podotkla - řádné opravné prostředky se používají k přezkoumání nepravomocného rozhodnutí. Mohou být podány z jakéhokoli důvodu nebo i bez jeho uvedení. Přezkoumává se hlavně zákonnost a správnost rozhodnutí, přičemž správnost se přezkoumává u rozhodnutí vydávaných za použití správního uvážení.

Řádné opravné prostředky rozeznáváme dva: odvolání (§ 53 - 60 správního řádu) a rozklad (§ 61). Nejčastěji se používá odvolání, jelikož rozklad je speciálním řádným opravným prostředkem (o tom podrobněji níže).

a) Odvolání

Odvolání je všeobecným řádným opravným prostředkem. Může ho podat účastník řízení, ale i osoba, která sice v 1. stupni správního řízení nevystupovala, ale měla správně být považována za účastníka řízení (dále jen účastník). Odvoláním účastník vyjadřuje svoji vůli po změně nebo zrušení rozhodnutí. Lze ho podat proti každému nepravomocnému rozhodnutí kromě případů,
- kdy je možnost podat odvolání výslovně vyloučena zákonem;
- kdy se možnosti podat odvolání účastník výslovně vzdal;
- kdy došlo ke zpětvzetí odvolání účastníkem, jenž ho sám podal;
- kdy je možno uplatnit speciální řádný opravný prostředek (tj.rozklad).

Platí zde zásada dvouinstančnosti řízení. Nestanoví-li zvláštní úprava jinak, tak ve lhůtě 15-ti dnů ode dne oznámení rozhodnutí může účastník podat odvolání. To se podává u správního orgánu, který vydal napadené rozhodnutí (tj. u správního orgánu 1. stupně), jenž ho (nebude-li se jednat o autoremeduru) postoupí do 30-ti dnů od zahájení řízení odvolacímu orgánu, což je jeho nejbližší nadřízený správní orgán.

Pokud by účastník řízení podal odvolání přímo u odvolacího orgánu, šlo by o podání u nepříslušného orgánu, který by byl povinen nejprve odvolání postoupit správnímu orgánu 1. stupně. Riziko zmeškání odvolací lhůty by pak nesl odvolatel.

Odvolací lhůta však nemusí být vždy jen 15 dnů. Jinou její délku může stanovit zvláštní úprava. V případě chybějícího či nesprávného poučení se prodlužuje až na 3 měsíce. Jestliže poslední den odvolací lhůty připadne na den pracovního klidu, popř. pracovního volna, je posledním dnem této lhůty nejbližší příští pracovní den. K jejímu splnění stačí, pokud bylo odvolání posledního dne lhůty odevzdáno k poštovní přepravě. Jelikož se jedná o zákonnou lhůtu, nemůže ji správní orgán prodloužit, ale může prominout její zmeškání, jestliže:
- by se jednalo o zmeškání za závažných důvodů,
- by o to účastník požádal do 15 dnů ode dne, kdy pominula příčina zmeškání, nejpozději však do jednoho roku od posledního dne zmeškané odvolací lhůty a
- by v téže lhůtě učinil zmeškaný úkon, tj. podal by odvolání.
Žádost o prominutí má odkladný účinek. Správní orgán 1. stupně o ní rozhoduje samostatným procesním rozhodnutím, proti němuž se nelze odvolat.

Jedná-li se tedy o přípustné a včas podané odvolání, nastanou následující účinky:
- suspenzivní účinek: až do vyřízení odvolání se vždy odkládá právní moc a v případech, kdy to nevylučuje, či nepřipouští správní řád nebo jiný právní předpis i vykonatelnost odvolání;
- devolutivní účinek: kromě případu autoremedury o odvolání rozhoduje a napadené rozhodnutí přezkoumává správní orgán vyššího stupně než orgán, který rozhodnutí vydal.

Správní orgán 1. stupně, jemuž se odvolání podává je povinen v případě, kdy je více účastníků řízení, vyrozumět i ostatní účastníky o obsahu podaného odvolání a vyzvat je, aby se k němu vyjádřili. Poté podle potřeby doplní řízení provedením nově navržených důkazů. Může o něm nařídit i ústní jednání.

Již výše jsem zmiňovala termín "autoremedura". Je to výjimka, kdy může odvolání meritorně vyřídit správní orgán 1. stupně, tj. ten samý orgán, který prvně rozhodl. Jedná se o opravu vlastního rozhodnutí. Toto je upraveno v § 57 odst. 1 správního řádu. Tato výjimka je však možná pouze za splnění 2 požadavků. Prvním z nich je, že musí požadavkům v odvolání vyhovět v plném rozsahu. A dalším je skutečnost, že se jeho rozhodnutí netýká jiného účastníka řízení nebo že s tím ostatní účastníci výslovně souhlasí. Proti rozhodnutí, jímž se autoremedura provádí lze podat odvolání, a to hlavně z důvodů možného nedodržení zmiňovaných zákonných podmínek autoremedury.

V ostatních případech musí vždy správní orgán 1. stupně předložit věc do 30 dnů odvolacímu správnímu orgánu. Ten napadené rozhodnutí přezkoumá v celém rozsahu, a to včetně řízení, které mu předcházelo. Není vázán jak záměry zjištěnými u orgánu prvého stupně, tak i důvody, které uvádí účastník v odvolání.

Odvolací orgán může o odvolání rozhodnout následovně:
- odvolání zamítne z důvodu, že je nepřípustné nebo že nebylo podáno včas;
- odvolání nevyhoví a rozhodnutí orgánu 1. stupně potvrdí,;
- rozhodnutí zruší nebo změní;
- napadené rozhodnutí zruší a věc vrátí k novému projednání a rozhodnutí orgánu 1. stupně, není-li účelné a hospodárné, aby dosavadní řízení doplnil, popř. sám zjištěné vady odstranil. Orgán 1. stupně je pak při novém projednávání rozhodování věci vázán právním názorem vyjádřeným v rozhodnutí o odvolání.

Ve správním řízení neplatí zákaz změny k horšímu. I když odvolací orgán napadené rozhodnutí změní, nemusí to znamenat, že odvolání vyhověl.

Proti rozhodnutí odvolacího orgánu o odvolání se nelze dále odvolat.

b) Rozklad

Rozklad je speciálním řádným opravným prostředkem proti rozhodnutím vydaným v 1. stupni ústředními správními úřady. Přestože plní stejnou funkci a účel jako odvolání, liší se od něj nejen svým názvem, vyjadřujícím skutečnost, že se tímto opravným prostředkem snaží účastník správního řízení "rozložit, zvrátit" vydané rozhodnutí, ale zejména tím, že pro faktickou neexistenci vyššího instančně nadřízeného orgánu státní správy nemůže být projednáván dvouinstančně (jak je tomu u odvolání) a rozhodování o něm přísluší opět ústřednímu orgánu státní správy, aniž by se přitom jednalo o autoremeduru. Z toho vyplývá, že nemá devolutivní účinek, tak jako odvolání.

Rozhoduje o něm vedoucí ústředního úřadu, a to na návrh jím ustanovené zvláštní komise (rozkladová komise). S ní případ projedná a následně rozhodne, přičemž není jejím názorem právně vázán.

Na řízení o rozkladu se přiměřeně vztahují ustanovení o odvolacím řízení.

2. Mimořádné opravné prostředky

Mimořádné opravné prostředky se podávají proti rozhodnutí, které již nabylo právní moci, ať už se tak stalo marným uplynutím lhůty určené k podání řádného opravného prostředku nebo vzdáním se této možnosti, popř. zpětvzetím podání, či snad k tomu došlo oznámením rozhodnutí odvolacího orgánu o odvolání poslednímu účastníku řízení, popř. oznámením rozhodnutí správního orgánu poslednímu účastníku, kdy byla možnost podat řádný opravný prostředek vyloučena ze zákona.

Mimořádnost těchto opravných prostředků spočívá současně také v tom, že na rozdíl od prostředků řádných není vždy a ve všech případech jejich uplatnění nárokové. To souvisí především s principem právní jistoty, protože případná změna či zrušení takto napadeného správního rozhodnutí vždy zákonitě představuje mimořádný zásah do právně existujícího stavu. Pravomocné rozhodnutí lze zrušit, či změnit z podnětu mimořádných opravných prostředků jen na základě skutkového stavu existujícího v době, kdy bylo přezkoumávané rozhodnutí vydáno a který byl pro jeho obsah rozhodný.

Za specifický typ mimořádného opravného prostředku může být považováno přezkoumání správního rozhodnutí soudem - tomu se ale zde věnovat podrobněji nebudu. Za to se zaměřím na následující 2 typy mimořádných opravných prostředků, a to na přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení (§ 65 -68) a na obnovu řízení (§ 62 - 64).

a) Obnova řízení

Obnova řízení je mimořádným opravným prostředkem směřujícím proti pravomocným rozhodnutím vykazujícím nedostatky ve zjištění skutečného stavu věci nebo nedodržení některých procesních podmínek.

Obnova řízení může být zahájena na návrh účastníka nebo v případě, kdy je na přezkoumání rozhodnutí obecný zájem, i z vlastní iniciativy správního orgánu (ex offo). Musí zde však existovat zákonné podmínky, které jsou taxativně vyjmenovány v zákoně (§ 62 odst. 1 písm. a - e správního řádu). Tyto zákonem stanovené důvody obnovy lze rozdělit na ty, které vytýkají, že nesprávnost rozhodnutí byla způsobena nedostatečným zjištěním skutkového stavu věci, a na ty, které ukazují na tak závažné nedostatky v řízení, že jejich samotná existence zpochybňuje věcnou správnost rozhodnutí.

Obnova řízení i při naplnění uvedených podmínek není přípustná, jestliže vydaným rozhodnutím byl účastníkovi řízení udělen souhlas k občanskoprávnímu nebo pracovněprávnímu jednání nebo jestliže bylo rozhodnuto ve věci osobního stavu občana a účastník řízení nabyl práv v dobré víře. Je to z důvodu splnění požadavku právní jistoty, která by jinak byla narušena.

Zájem na právní jistotě a na stabilitě správních aktů se dále promítá do ustanovení o lhůtách, do kdy může účastník podat návrh na obnovu řízení nebo do kdy může být obnova řízení nařízena správním orgánem. Jedná se o tyto lhůty:
- subjektivní: 3 měsíce ode dne, kdy se účastník, či správní orgán dozvěděl o důvodu obnovy. Nesmí však přesáhnou lhůtu objektivní a její zmeškání nelze prominout.
- objektivní: 3 roky ode dne právní moci rozhodnutí. Není ale stanovena v případech, kdy bylo dosaženo rozhodnutí trestným činem.

Řízení o návrhu na obnovu má 2 stádia. V prvním (ius rescindens) se řeší otázka, zda má být řízení obnoveno a ve druhém (ius rescissorium), byla-li obnova povolena, se znovu rozhodne ve věci samé, o níž bylo pravomocně rozhodnuto v původním řízení. Teprve novým rozhodnutím ve věci může dojít ke zrušení původního rozhodnutí.

Obnovu povoluje nebo nařizuje správní orgán, který ve věci rozhodl v posledním stupni, který tak učiní vždy, byl-li naplněn některý z taxativně vyjmenovaných důvodů obnovy řízení a je zachována předepsaná lhůta (tj. po splnění těchto požadavků existuje právní nárok na obnovu řízení).

Proti rozhodnutí o povolení nebo nařízení obnovy řízení se lze odvolat (podat rozklad). Rozhodnutí o povolení nebo nařízení obnovy má odkladný účinek ve vztahu k vykonatelnosti původního rozhodnutí, pokud napadené rozhodnutí nebylo ještě vykonáno nebo pokud povinnost v něm uložená nebyla účastníkem již splněna.

Po tomto prvním stadiu nastupuje stadium druhé, ovšem jen za předpokladu, že bylo pravomocně rozhodnuto o povolení nebo nařízení obnovy. V obnoveném řízení se znovu rozhoduje ve věci, o které již bylo rozhodováno v původním řízení. Obnovené řízení provádí ten správní orgán, jehož se týkal důvod obnovy. Jestliže se důvod obnovy týkal orgánů 1. i 2. stupně, provede nové řízení orgán prvého stupně. Týkal-li se však důvod obnovy pouze řízení před odvolacím orgánem, spojí se rozhodnutí o obnově (tj. 1. stadium) s novým rozhodnutím ve věci. Proti novému rozhodnutí lze podat odvolání (rozklad). Právní mocí nového rozhodnutí se ruší rozhodnutí původní.

b) Přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení

Přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení je svou povahou dalším mimořádným opravným prostředkem, na který však není na rozdíl od obnovy řízení právní nárok. Umožňuje správním orgánům zrušit nebo změnit rozhodnutí v právní moci, která byla vydána v rozporu se zákonem, přičemž musí respektovat 2 požadavky. Prvním z nich je, aby pokud možno každá nezákonnost byla ve veřejném zájmu napravena a aby každé rozhodnutí vydané v rozporu s právním předpisem bylo zrušeno nebo změněno. Na druhé straně musí být zásahy do již pravomocných rozhodnutí činěny jen v nezbytně nutných případech přesně upravených zákonem, aby byly dodrženy zásady právní jistoty, stability právních vztahů a ochrany nabytých práv.

Tento mimořádný opravný prostředek neumožňuje napravit věcně nesprávná pravomocná rozhodnutí. Umožňuje pouze nápravu nezákonných rozhodnutí, která již nabyla právní moci. Nelze jej tedy použít proti rozhodnutí, u nichž soud ve smyslu ust. § 250j o. s. ř. dospěl k závěru, že jsou v souladu se zákonem, protože nejenže by se tak nadměrně rozšiřovalo uplatnění mimořádných opravných prostředků, ale také by se tímto postupem správním orgánům dostalo postavení nadřízených instancí rozhodujících o rozhodnutí moci soudní.

Správní orgán má při zrušení nebo změně rozhodnutí dbát o to, aby práva nabytá v dobré víře byla co nejméně dotčena. Přezkoumání mimo odvolací řízení je navíc vyloučeno u těch rozhodnutí, kterými byl dán účastníkovi souhlas k občanskoprávnímu nebo pracovněprávnímu úkonu, nebo kterým bylo rozhodnuto ve věci osobního stavu občana, jestliže účastník nabyl práv v dobré víře (je to stejné jako u obnovy řízení).

K přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení je příslušný stejný orgán, který by jinak rozhodoval o odvolání či rozkladu, tj. správní orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený tomu orgánu, který rozhodnutí vydal, popř. vedoucí ústředního úřadu, jde-li o přezkoumání rozhodnutí vydaného tímto úřadem. Z této zásady připouští zákon výjimku. Za určitých okolností může orgán, který napadené rozhodnutí vydal, své rozhodnutí zrušit nebo změnit (viz autoremedura dle § 66 správního řádu). Svoje oprávnění může uplatnit ovšem pouze za současného splnění 3 podmínek, a to jestliže podnět k přezkoumání rozhodnutí dal účastník řízení orgánu, který napadené rozhodnutí vydal, nebo orgánu jemu nadřízenému (z jiného podnětu to nelze). Dále pak musí správní orgán podnětu v celém rozsahu vyhovět. Není však třeba, aby oprava rozhodnutí byla provedena z důvodů uvedených v podnětu. A konečně zrušovací nebo pozměňovací rozhodnutí se nebude týkat jiného účastníka řízení nebo s tím ostatní účastníci budou souhlasit.

Řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení se zahajuje výlučně na základě zásady ex offo (tj. z vlastní iniciativy). Může se tak dít buď z vlastního podnětu (na základě zjištění, ke kterým dospěl např. při prověrce činnosti nižšího orgánu), nebo z podnětu kohokoli jiného (účastníka řízení, jiné osoby, z tisku,...). Podnět ze strany účastníka pak má většinou podobu petice, či stížnosti.

Jestliže příslušný správní orgán zjistí, že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, zruší je nebo je změní. Vychází při tom z právního stavu a skutkových okolností v době vydání přezkoumávaného rozhodnutí. To musí učinit nejpozději do 3 let od právní moci rozhodnutí. V této lhůtě tedy nestačí přezkumné řízení jen zahájit, ale rozhodnutí, které ruší nebo mění rozhodnutí předchozí, musí nabýt i právní moci. Přezkoumání rozhodnutí tak musí skončit vydáním nového zrušovacího, pozměňovacího nebo zastavujícího rozhodnutí.

K přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení je příslušný stejný orgán, který by jinak rozhodoval o odvolání či rozkladu, tj. správní orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený tomu orgánu, který rozhodnutí vydal, popř. vedoucí ústředního úřadu, jde-li o přezkoumání rozhodnutí vydaného tímto úřadem. Z této zásady připouští zákon výjimku. Za určitých okolností může orgán, který napadené rozhodnutí vydal, své rozhodnutí zrušit nebo změnit (viz autoremedura dle § 66 správního řádu). Svoje oprávnění může uplatnit ovšem pouze za současného splnění 3 podmínek, a to jestliže podnět k přezkoumání rozhodnutí dal účastník řízení orgánu, který napadené rozhodnutí vydal, nebo orgánu jemu nadřízenému (z jiného podnětu to nelze). Dále pak musí správní orgán podnětu v celém rozsahu vyhovět. Není však třeba, aby oprava rozhodnutí byla provedena z důvodů uvedených v podnětu. A konečně zrušovací nebo pozměňovací rozhodnutí se nebude týkat jiného účastníka řízení nebo s tím ostatní účastníci budou souhlasit.